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       修改版发于上周的《中国新闻周刊》

6月底,国家审计署公布《全国地方政府性债务审计结果》,这是迄今为止最权威的关于地方债务的报告。根据这份报告,截止2010年底,全国地方政府性债务规模为10.7万亿元。

10.7万亿不是一个令人惊讶的数字。在这之前的一些估算就表明,地方债务会在10万亿上下。10.7万亿当然更不是一个小数字,这超过了中央政府的直接债务,高于2010年全国GDP的25%,达到全国银行贷款余额的20%,相对于地方政府的直接财政收入,也就是不考虑中央财政转移支付的部分,则会是好几倍。

不少人看到这么大的债务规模,很自然的非常担心。一些是从地方政府偿债能力的角度。整体的数字已然不低,这中间还掩盖了一些地方政府很可能已经借了过度债务的现实。因此在未来几年,即便不出现全局性的偿债困难,一些地方政府面临严重的问题不会是一件让人惊讶的事情。另一些是从金融安全的角度。地方债务很多是从银行借的,如果这部分债务变成坏债,会对我们的银行体系造成很负面的影响。如果再加上房地产价格大幅下挫,一些机构,比如说三大评级机构之一的惠誉,就认为这会大大增加中国在未来几年发生银行危机的风险。

笔者也很担心地方债务问题,但不是因为上面说到的这些原因。在说自己的原因之前,让我先说为什么上面这些原因并不足以让我感到非常担心。这里面有三个关键词:高增长,低利率和好资产。中国的高增长和低利率意味着,经济和财政收入会以高于债务很多的速度增长。因此,任何存量或者说静态的债务,即便此时看起来很严重,几年之后就会显得不那么严重。更何况,地方政府手里还有很多的资产,这里要从地方债务对应的基础设施算起。没错,过去两年的大干快上,一定有很多的浪费,不少项目肯定无法产生足够的现金流,很多项目恐怕缺少足够的科学认证。但在看到这些问题的同时,我们也必须承认,中国还远没有到基础设施过剩的地步。换句话说,地方政府借下的这些债务所进行的投资,不是都去打水漂了,这些项目今后产生的直接或者间接的回报,是不可以忽略的。除去这些项目本身,地方政府还有很多其它资产,比如说土地和国有资产,这些资产的总量没有精确估算,但应该也很庞大。因此,在全国的层面,更可能发生的情形还是地方政府的这些存量债务能够在未来5-10年被消化。一些地方政府真的出现债务问题,也可以通过出售资产来偿债。大规模的出现地方政府债务危机的可能性看起来很小。

地方债务真正让人担心的,是债务背后的制度性的东西:地方财政高度不透明,预算外资金庞大,政企不分,银行仍然没有真正的商业化。

在法律上,中国的地方政府是不能有赤字的。因此,地方政府积累债务这件事情,在法律上其实是不应该出现的。不过,它还是发生了,而且数额巨大。这些所以能发生,需要很多个环节一起出问题。首先就是政府的预算。如果政府的预算真正包含了政府的全部财政收支,那赤字和债务就不可能在这么大尺度上发生。但实际情况是,政府的财政行为只有一部分是运算内的,还有很大一部分是预算外的,更有很多是通过企业完成的,而不显示为政府的运作。这使得地方政府不能有赤字的规定形同虚设,而且发生赤字和债务的行为,因为不在预算上,因此也很难监督。其次,政府自己是不能找银行贷款的,因此,政府只能通过企业变相的找银行贷款。如果政府和企业之间能有很好的防火墙,政企是彻底分离的,那政府过度借债这件事情也不会发生。可问题是,中国不仅没有做到政企分离,很多企业干脆就是政府办的。最后,如果银行在放贷的时候能够审慎一些,那也不会发生地方政府借过头债的问题。可是,中国的银行,特别是地方上的中小银行,在一定程度上仍然是地方政府的钱袋子。这些银行的大股东很可能就是地方政府,在给政府项目贷款的时候,这些银行的风险控制几乎形同虚设。

上面的这些问题的共同结果是,地方政府的债务完全不是静态的,而是会有持续增加的可能性,这才是地方政府债务问题的关键。现在可以整顿地方债务,收紧银根,但是一旦进入下一个放松周期,地方债务有可能又会卷土重来。因此,不解决地方债务背后的制度性问题,地方债务将始终是一个问题,而且这个问题始终会用非常不透明的方式存在。谁能保证经历几个周期之后,我们还能说地方政府的债务不是一个大问题?

正是因为这些,在应对地方债务问题的时候,千万不能只看静态的债务。静态的债务再大也是有限的,而如果债务形成背后的制度性因素得不到纠正,那债务危机的到来,怕只是一个时间问题。 

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郭凯

郭凯

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专注于中国和新兴市场国家问题的经济学者,哈佛大学经济学博士,专业方向为国际金融和中国经济。 如需转载本博客的任何文章(部分或者整体),请遵循以下原则: 1. 个人转载:只要注明出处,给出链接,且不对文章进行改变原意的修改,可以随意转载。 2. 任何不以盈利为目的的网站,论坛等公共媒体:只要注明出处,给出链接,且不对文章进行改变原意的修改,可以随意转载。但转载后,务必留言告知本人,并且本人保留对所转文章的所有权利,包含要求删除和修改所转文章的权利。 3. 任何其它媒体(包含所有以盈利为目的的网站和媒体):严禁任何未经本人允许的转载。并且,一般的预期是这样的转载需要支付稿费或者向本人指定的慈善机构捐款。

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